La autonomía de la educación en el Uruguay

Publicado en el número de noviembre de 2011 de FENAPES
La autonomía de la educación en el Uruguay 1
(Panorama de un siglo de conflictos y de garantías, centrados en Secundaria)


Definición de “autonomía”

El vocablo “autonomía” tiene diversas acepciones. Para el DRAE (en lo que nos interesa) sería:
Potestad que dentro de un Estado tienen municipios, provincias, regiones u otras entidades, para regirse mediante normas y órganos de gobierno propios.

Según el DICTIONNAIRE GENERAL DES SCIENCES HUMAINES, dirigido por G. Thines y A.Lempereur:
“Poder de un grupo, principalmente de un grupo político, para organizarse y administrarse por sí mismo, al menos bajo ciertas condiciones y dentro de ciertos límites. (Sin estas reservas la autonomía sería soberanía).”

Estas y otras definiciones de autonomía remiten, en definitiva, a textos jurídicos (y por consiguiente también a prácticas políticas), en cada Estado . Y podría agregarse, en distintos momentos políticos de cada Estado, la delimitación del alcance de esa autonomía(que no puede ser independencia) puede ser variable, dependiendo de las prácticas politicas.

Lo que queda claro, es que autonomía dentro de un Estado, implica necesariamente la existencia de un cuerpo normativo (ya sea la Constitución, la ley o Estatuto). En un estado de excepción, en un estado dictatorial, no puede concebirse la existencia de ninguna autonomía.

Definición de autonomía universitaria según WIKIPEDIA

“ Autonomía universitaria, llamada también autonomismo, es la condición en la cual la universidad (como un individuo) conserva, con entera libertad e independencia, aquello que constituye su manera de ser esencial, característica y propia. La autonomía universitaria, a menos que sea declarada en la constitución de un país, no es un territorio dentro del Estado de Derecho, sino un organismo colectivo social con fines eminentemente cient凬icos y sobre ello es que cae el concepto de autonomía. La Universidad nunca es cien por ciento autónoma por cuanto depender siempre del presupuesto nacional para su subsistencia y de los demás órganos estatales para su control y orden como es el caso de la policía.
(...)
En Uruguay, la Universidad de la República cuenta con un co-gobierno donde están representados tres órdenes: estudiantes, docentes y egresados. Cada dos años se celebran elecciones de carácter obligatorio, fiscalizadas por la Corte Electoral

Antecedentes del marco definitorio de autonomía en el Uruguay

En la sociedad uruguaya, desde los orígenes del Estado, aparece una institución, la
Universidad de la República, con algunos rasgos de autonomía, rasgos que fueron
cambiando - y mucho durante el resto del siglo XIX y también durante el siglo XX. Como aquella Universidad de 1849 comprendía tanto la enseñanza primaria como la
secundaria y la superior, el concepto de autonomía universitaria pasa tener sentido
directo, durante mucho tiempo, en todos los niveles educativos. Cuando, por diversas circunstancias la enseñanza primaria y la enseñanza secundaria fueron separadas de la universitaria, el concepto de autonomía de la educación (que provenía del de autonomía universitaria) pasa tener, además de aquel sentido originario (ahora indirecto) un sentido directo de autonomía derivado de las normas jurídicas aplicables en cada caso, además de la doctrina inspirada en la ya larga tradición del país.

Al menos desde la instalación en 1849 hay rasgos de autonomía, por la existencia de una Sala de Doctores que proponía ternas para Rector y por la integración de los órdenes universitarios en aquel cuerpo. Las leyes orgánicas de 1885 y 1908 incluyen, ambas, avances y retrocesos en la autonomía de la Universidad, mientras que la Constitución de 1918 incorpora la autonomía departamental (territorial) y la creación de los Consejos autónomos (en el Poder ejecutivo). Así la educación primaria, que desde 1877 había sido
separada de la Universidad, pasa tener autonomía con rango constitucional, como ocurrió igualmente con la educación universitaria, que hasta entonces sóo tenía autonomía con rango legal.

En ese período avanzan también doctrinariamente los reclamos estudiantiles, en el país, con el Primer Congreso Internacional de Estudiantes americanos (1908) y el Movimiento de Reforma universitaria de Córdoba (1918).

Ambos acontecimientos reclamaban, entre otros principios, el del co-gobierno universitario. La ley orgánica de 1908 había dispuesto ya la representación de los docentes en los Consejos de Facultad, y la representación indirecta de los estudiantes.
En la década 1920-1930 se estatuyeron las Asambleas del Claustro y apareció la primer representación estudiantil directa en la Facultad de Química, por la ley 8394

Evolución, en el Uruguay, del concepto de autonomía de la educación a partir de la Constitución de 1918

En primer lugar, esta fecha parece tener una significación particular, porque esa reforma constitucional, que estableció la originalidad de un Poder ejecutivo dual, con un Consejo Nacional de Administración integrado por los dos partidos mayoritarios, parecía inaugurar, como decían los contemporáneos, una etapa definitiva de liberalismo político
estable, sometido a normativas jurídicas. Era la época de “la Suiza de América”.

La realidad institucional que siguió fue, en cambio, muy azarosa. En 1933 hubo un golpe de Estado que se constitucionalizó casi enseguida con muy poco liberalismo y que fue derrocado por otro golpe de Estado en 1942, que restauró un liberalismo azaroso, que duró hasta 1968. Desde 1968 hasta 1971 hubo un régimen aparentemente liberal, porque las Cámaras no fueron disueltas, pero el Poder Ejecutivo gobernó al margen de la Constitución, sin respetar las libertades fundamentales. Entre 1973 y 1984 el país sufrió una dictadura militar muy represiva y desde entonces, aunque las instituciones aparentes retomaron las formas jurídicas propias del liberalismo, el funcionamiento real sigue mostrando un fuerte debilitamiento de lo que se ha dado en llamar “el estado de derecho”.

Por estas razones, intentar precisar cuál fue “el concepto de autonomía en la educación” en estos últimos casi 100 años va a obligar a muchas digresiones,
precisiones y salvedades. Una cosa es la normativa jurídica y otra cosa es la realidad política. Aunque esta observación es obvia, lo que ha ocurrido es que la distancia que separa la realidad política del derecho, fue y sigue aumentando.

Peculiaridad de la doctrina uruguaya en materia de normas sobre enseñnza, a partir de la Constitución de 1918.

Un dictamen del Dr. Horacio Cassinelli Muñoz, profesor emérito de la Facultad de Derecho y Cs. Sociales, al respecto, dice:

“La introducción en el texto constitucional uruguayo del concepto de autonomía respecto del Poder Ejecutivo primero y respecto del Poder Legislativo después, dio lugar a originales desarrollos doctrinales que constituyen el más importante aporte uruguayo a la consideración del tema en Derecho comparado.
Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA enfatizó este carácter del Derecho uruguayo :
[...] las singularidades que ofrece nuestro Derecho constitucional positivo en esta materia, hacen imposible que se recurra, para su explicación, a doctrinas que han sido elaboradas en el extranjero sobre la base de textos y orientaciones diferentes. Es necesario construir una teoría nacional de las autonomías: para nuestro Derecho positivo y construida sobre nuestro Derecho positivo.
2. Las dos razones que fundamentan el principio autonómico: en él confluyen la necesidad de libertad y la de eficiencia. En este aspecto la contribución de Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA consistió en elevar a la categoría de principio constitucional más general el concepto sostenido desde mucho antes (a partir del dictamen de 1922 de Justino JIMÉNEZ DE ARÉCHAGA y José Pedro VARELA) por la Cátedra de Derecho Constitucional acerca del alcance de la autonomía frente al Poder Legislativo.
Ya se reconocía en el dictamen mencionado, aprobado por el Consejo de la Facultad de Derecho y Ciencias Sociales de la Universidad de la República en 1922, que los Consejos autónomos mencionados en el art. 100 de la Constitución de 1918 poseían
[...] atribuciones que les son privativas y que, por ello mismo, deben reivindicar contra toda tentativa de absorción por el Ejecutivo y aun de desconocimiento por las Asambleas Legislativas(Véase Dictamen acerca de inconstitucionalidades de la ley 18.437, web)

El concepto de autonomía después del golpe de Estado de 1933

El gobierno de Gabriel Terra, quien dio el golpe de estado de 1933, además de las fuerzas opositoras liberales, encontró una fuerte oposición universitaria, que se manifestó entre otras formas por el Estatuto Universitario de 1935, especie de manifiesto orgánico a favor de la autonomía educativa. Por ese motivo - además del control social y del clientelismo - el gobierno decidió crear un Ente Autónomo separado de la Universidad, con el nombre de Enseñanza Secundaria. Curiosamente, este nuevo ente autónomo tuvo por ley - un Consejo integrado por tres consejeros electos por los profesores, otros tres designados: uno por Primaria, otro por UTU y el tercero por la Universidad (intervenida). Los seis consejeros elegían el candidato a Director General, que sería designado por el Poder Ejecutivo. De modo que el gobierno consagraba algunos principios autonomistas
aún dentro del sistema político semi-autoritario existente. Consejeros electos por los docentes, otros designados por otros Consejos autónomos de enseñnza, el séptimo
miembro, Presidente del cuerpo, electo a su vez por los anteriores.

Había fuerte participación de electores en el gobierno (por mandato legal), y además, la fórmula de Ente Autónomo, daba, por mandato constitucional, mayor autonomía de gestión.
¿Cómo funcionó en la práctica, este esquema tan heterodoxo, de un cierto liberalismo
en el gobierno de la educación media bajo un régimen político nacional dirigido por las derechas de ambos partidos tradicionales?

Esta ley de 1935 siguió rigiendo hasta 1969. Hay que tener en cuenta que fue un período de gran crecimiento del alumnado y que los Liceos surgían por doquier, al principio, sobre todo en el interior del país, como Liceos populares primero, prontamente reconocidos por las autoridades educativas al influjo de gestiones de legisladores de esos departamentos. Esto conllevaba a consolidar en los cargos docentes, en forma precaria
a las personas relativamente idóneas que habían asumido en forma honoraria esas tareas. Desde el punto de vista de la calidad de la enseñanza, había, desde luego, un descenso. Desde el punto de vista del gobierno futuro del servicio, no había en cambio ningún riesgo de radicalización profesional de estos docentes improvisados que pudiera llevar a un descontrol “subversivo”. El Instituto de Profesores va a ser creado en 1951, lo que hace que la primera generación de egresados aparezca en 1955, (hecho que incide
en las movilizaciones docentes ulteriores)

Finalmente, el clientelismo político podía seguir funcionando perfectamente en este nuevo Ente autónomo, casi al igual que en los restantes, porque en el profesorado no se había manifestado ningún movimiento sindical vigoroso, con conciencia profesional. Sólo actuaban en las elecciones de Secundaria agrupaciones con afinidades amistosas, ajenas a definiciones ideológicas alternativas.

Es necesario agregar que cuando se creó el Consejo de Enseñanza Primaria y Normal, en 1918, no se pensó en cargos electivos. Sólo se requirió el título de maestro y su ejercicio por diez años.

Nuevas características de la autonomía de la enseñnza superior en la
Constitución de 1952

Esta Constitución fue elaborada en circunstancias muy especiales. El Presidente de la República recientemente electo, Andrés Martinez Trueba, partidario del sistema colegiado, impulsó, ofreciendo su renuncia, posibilitar la instalación de un Consejo Nacional de Gobierno, mediante una reforma constitucional. Logrado un marco de acuerdo interpartidario, se discutieron fuertemente otros aspectos y diversos movimientos populares (especialmente los estudiantiles) inspirados por la izquierda, lograron muy importantes garantías de autonomía de los entes de enseñnza.

Para comenzar, esta Constitución de 1952 (que en esto, en esencia, siguió casi igual
hasta hoy) tiene dos capítulos dentro de los Entes autónomos: uno dedicado a los Entes industriales y comerciales y otro a los Entes de enseñnza

Este último, dice:

“Art. 204.- La Enseñanza Pública Superior, Secundaria, Primaria, Normal, Industrial
y Artística, serán regidas por uno o más Consejos Directivos autónomos.
Los demás servicios docentes del Estado también estarán a cargo de Consejos Directivos autónomos cuando la ley lo determine por dos tercios del total de componentes de cada Cámara.
Los Entes de Enseñanza pública serán oídos, con fines de asesoramiento en la elaboración de las leyes relativas a sus servicios, por las Comisiones parlamentarias. Cada Cámara podrá fijar plazos para que aquéllos se expidan.

Este artículo 204 es fundamental. Es muy poco probable que los principios en él enunciados, que tienen vigencia en muchos países avanzados, tengan sin embargo en ellos carácter constitucional. Aquí se reconoce en forma expresa que todos los servicios de enseñanza pueden aspirar a autonomía y además, que el Poder Legislativo debe oírlos, preceptivamente.

Luego, en el artículo que sigue:

Art. 205.- Los Consejos Directivos de los servicios docentes serán designados o electos en la forma que establezca la ley sancionada por la mayoría absoluta de votos del total de componentes de cada Cámara.
El Consejo Directivo de la Universidad de la República será designado por los órganos que la integran, y los Consejos de sus órganos serán electos por los docentes, estudiantes y egresados, conforme a lo que determine la Ley sancionada por la mayoría determinada en el inciso anterior.

Aparecen nuevas garantías de naturaleza constitucional: 1) la posibilidad de elección de los dirigentes; 2) la reducción de mayoría (para crear un nuevo Ente autónomo se precisa 2/3); 3) una enorme protección para la Universidad, que se concretó posteriormente con la Ley orgánica de 1958, vigente.

Todavía esta Constitución incorpora en forma expresa atribuciones que ya la ley no podrá discutir: dictar los Estatutos de los funcionarios. Los Entes de enseñanza tienen límites para esos Estatutos (arts. 58 y 61 de la Constitución y reglas fundamentales que establezca la Ley) pero también se fija límite al Poder Legislativo, al decir: “espetando la especialización del ente”:

Art. 206.- Los Consejos Directivos tendrán los cometidos y atribuciones que determinará la Ley sancionada por mayoría absoluta del total de componentes de cada Cámara.
Dichos Consejos establecerán el Estatuto de sus funcionarios de conformidad con las bases contenidas en los artículos 58 y 61 y las reglas fundamentales que establezca la Ley, respetando la especialización del ente.

El último artículo constitucional, no siempre bien comprendido, suprime, para los Entes de enseñnza, la posibilidad de destitución por gestión (no se menciona el art. 199, que por eso es omitido). Los Consejeros de los Entes de enseñnza sólo pueden ser
destituidos por ineptitud, omisión o delito. No por desacuerdo del Poder Ejecutivo con su gestión. Véase:

Art. 207.- Serán aplicables, en lo pertinente, a los distintos servicios de enseñnza los artículos 193, 194, 195, 196, 197, 198, 200, 202 y 203.”

Vigencia del concepto de autonomía de la enseñanza en el período 1952-1973

Hasta después de la guerra de Corea (1953) la sociedad uruguaya dispuso de una coyuntura internacional favorable para sus exportaciones y eso repercutió en la vigencia
del liberalismo político. En 1959 el gobierno cambió radicalmente la orientación económica en un sentido librecambista. La coyuntura internacional desfavorable y la nueva política económica repercutieron en el descenso de nivel de vida de amplios sectores populares.

Se intensificaron las luchas sindicales; y los movimientos estudiantiles, tanto a nivel universitario como a nivel de la enseñanza media, se fueron radicalizando. Hoy no caben
dudas de que las decisiones políticas del gobierno, de carácter conservador y represivo,
fueron el detonador de esas movilizaciones sindicales que también alcanzaron a los profesores de la segunda enseñanza. La interpretación de partidos y órganos de derecha
era, por el contrario, que las influencias ideológicas extranjeras (el comunismo, la Revolución cubana, mayo del 68 francés) eran la causa de tales conductas colectivas.

La autonomía de Enseñanza Secundaria, en este período (1967-1973) significó de alguna manera, un conflicto trascendente, en el que se enfrentaron principios y valores que luego sucumbirían, por largo tiempo, con la dictadura militar.

En 1968, como resultado de las elecciones entre profesores de Enseñanza Secundaria para ocupar tres cargos de Consejeros, fue electo un profesor que representaba, por primera vez, una orientación sindicalista y autonomista. Así como, 30 años antes, había actuado el Grupo Universidad contra la segregación de Secundaria, en 1967 apareció otro grupo, Nueva Secundaria, defendiendo la autonomía y exhortando a un sindicalismo comprometido. Como se sabe, el Consejo de Secundaria estaba integrado por seis miembros, tres electos por los profesores, uno designado por la Universidad, uno por Primaria y uno por UTU. En la votación para elegir Director general, ya fundada FENAPES, el sindicalismo autonomista influyó por haber obtenido un consejero y así obtuvo tres votos Arturo Rodríguez Zorrilla, siendo el candidato más votado. Era una figura muy respetada por tener una larga trayectoria y gran competencia, pero a la vez, aunque no podía ser tildado de izquierdista, su apoyo a la República española había mostrado una militancia antifascista clara. No era, sin duda, un candidato simpático a un gobierno claramente de derecha, el de Jorge Pacheco Areco, que había comenzado con un gabinete formado con integrantes de la cúpula empresarial (lo que en la tradición del país significaba una provocación de ultraderecha).

En un marco social de grandes conflictos laborales y de intensa movilización de sindicatos obreros y estudiantiles, las repercusiones sobre la vida liceal eran incesantes. Un Consejo desintegrado, de seis miembros, sin que se proveyera el cargo de Director General, implicaba una omisión flagrante por parte del Poder Ejecutivo, ante el cual había llegado, el 30 de abril de 1968, la propuesta de designación. Varios juristas de prestigio sostenían que a partir de las nuevas normas constitucionales no era necesaria la venia
del Senado para proceder a nombrar al Director general propuesto. Sin embargo, el 5 de
julio una Comisión del Senado citó a Arturo Rodríguez Zorrilla para “oir su opinión con respecto a planes de enseñanza”.
Arturo Rodríguez Zorrilla contestó señalando que esa invitación excedía lo previsto en la legislación vigente. Y que si correspondía mayor información sobre el candidato, era el Consejo de Enseñanza Secundaria quien debía proporcionarla. Y agregó “Ruego al señor senador que me perdone por añadir a lo anterior una reflexión: no sería digno de ejercer esta función pública quien para allanar su acceso a ella, estuviera dispuesto a someterse al tratamiento insólito que la invitación motivadora de esta respuesta configura.”

En una publicación conjunta de la Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación y de FENAPES, se dice:

“Fue una lección de ética que brindó a todos sus colegas, al Senado y a la opinión. Y a la vez fue un acto político lúcido. El cargo de Director, para el que tenía capacidad, vocación y ambición, sólo tenía sentido dentro del derecho, que entonces consagraba la autonomía de la enseñanza no universitaria en grados menores que esta última, pero muy significativos. Concurrir a la Comisión del Senado significaba aceptar un menoscabo del derecho (además de una humillación). Dadas las circunstancias y - ¿quién sabe si en todo momento? - participar de un acto ilegal hubiera quitado, en forma absoluta, legitimidad a su fuerte vocación de gobernante de la enseñanza.”

La prensa de derecha de la época presentó el asunto como “una falta de respeto al Senado” minimizando u omitiendo el marco institucional, pero lo hechos confirmaron luego que lo que el gobierno no admitía era, precisamente, la autonomía.

La “Interventora” y el Consejo Interino

El Poder Ejecutivo decidió destituir al Consejo de Enseñanza Secundaria y nombró en su lugar un”Consejo interventor “ el 12 de febrero de 1970. Eran dos las violaciones de la Constitución: por un lado, como se explicó por el art. 204 de la Constitución no es aplicable a los Entes de enseñanza el art. 199, que permite la destitución de consejeros de Entes industriales y comerciales por gestión. Pero, además, la ley no le permitía nombrar sustitutos. Encontró para ello cinco oscuros profesores suficientemente ignorantes o inescrupulosos que lo primero que hicieron fue sumariar a medio sueldo a los miembros de la Comisión Permanente de la Asamblea del Art. 40, que habían sido elegidos legalmente, con intervención de la Corte Electoral. La resistencia autonómica se expresó con la creación de un Fondo de Solidaridad con esos y muchos otros profesores también perseguidos.

La situación creada por este nuevo desborde del Poder Ejecutivo, pasado un tiempo, y
con el propósito de superar la impopularidad de la Interventora, que había clausurado tempranamente los cursos de 1970, motivó que el Poder Legislativo instalara, por ley, un “Consejo Interino“ el 12 de junio de 1971, formado por un equipo de profesores más respetados que los que se habían prestado a formar el Consejo interventor. También el Poder Legislativo, aunque procuraba reducir los desmanes que producía el gobierno, violaba así la Constitución, dado que podía legislar, pero no podía designar.

Conviene precisar que el propio Parlamento estaba avasallado por el Poder Ejecutivo,
quien gobernaba bajo permanentes “medidas prontas de seguridad”. Esta figura, de
carácter excepcional, cuando en una ocasión el Parlamento las derogó fueron restablecidas al día siguiente por el Poder Ejecutivo. Casi al finalizar el período, la Cámara baja, por fin, votó el juicio político al Presidente Jorge Pacheco Areco, quien, no obstante, concluyó su mandato.

La ley 14.101 de enero de 1973

En 1972 se instaló un nuevo gobierno, resultado de las elecciones de 1971, en las que ambos partidos tradicionales obtuvieron cada uno un 40% de votos y el Frente Amplio, nueva coalición de izquierda, el 18% restante.
El nuevo presidente, Juan María Bordaberry, para lograr mayoría parlamentaria, gobernó con su partido y una alianza con el ala derecha del Partido Nacional. En el campo educativo, se aprobó la ley 14.101 que reunía en un solo Ente autónomo Primaria, Secundaria y UTU. Se le llamó CONAE (Consejo Nacional de Educación) y su integración fue política, esto es, tres miembros para el partido gobernante y dos miembros para el partido de la coalición. Secundaria y UTU perdían los delegados electos que tenían, los tres servicios, que quedaban a cargo directo de Consejos subordinados (también nombrados por el poder político), perdían en especialización. En lugar de avanzar (como
lo había hecho la Constitución de 1952) en el camino de garantías crecientes a la autonomía, esto era un golpe de timón ahora supuestamente legal, pero inconstitucional, de retroceso en ese proceso.

Esta situación, de todos modos, duró muy poco, porque en febrero de 1973 las fuerzas armadas impusieron al Poder Ejecutivo la creación de un Consejo de Seguridad Nacional (inconstitucional, desde luego) y en junio de ese mismo año disolvieron las Cámaras e instauraron una dictadura particularmente cruel. La censura fue total, la vida política se eliminó y muy especialmente los estudiantes, maestros y profesores fueron perseguidos, controlados y sometidos a vigilancia especial.

Como la ley que creó el CONAE también estableció el voto secreto y obligatorio y el voto por correspondencia para las elecciones universitarias (en la creencia de que el gobierno universitario surgía de la acción disciplinada de minorías activas), el gobierno dictadorial esperó hasta las elecciones de setiembre de ese año 1973, sin intervenir la Universidad. Lo que ocurrió fue lo contrario de lo esperado por el gobierno: la fuerte tradición liberal del país se expresó en esa elección, que no sólo ratificó a las autoridades de la Universidad, sino que las listas que apoyaban al gobierno dictatorial no alcanzaron, juntas, al 2%. Poco después, y tomando como motivo el estallido de una bomba en la Facultad de Ingeniería (acto muy probablemente orquestado), la Universidad fue intervenida y siguió la misma suerte de vigilancia directa por parte del poder militar.

Describir lo que fue el sistema educativo durante la dictadura llevaría demasiado espacio. Mencionemos sólo, (como ilustración) que había un vedor militar en cada servicio, (además de los jerarcas civiles nombrados), que un anuncio del CONAE, publicado en todos los diarios montevideanos el 13 de marzo de 1975 para elección de cargos en la Inspección Departamental de Montevideo, establecía la prioridad absoluta para “esposas de militares” incluso antes que “esposas de Inspectores” y desde luego que el resto del personal docente. En cuanto a los alumnas, no podían usar pantalones ni zapatos con plataforma, los varones no podían usar el cabello “que cubriera el cuello de la camisa”.
Los contenidos, naturalmente, no sólo fueron retrógados a texto expreso, sino que el clima represivo multiplicaba, en la mayoría de los docentes no expulsados del sistema, una autocensura inspirada en el miedo, consciente o inconsciente, a perder el puesto y de pronto algo más que el puesto.
Los documentos oficiales hablaban del “Proceso con mucho eufemismo, sugiriendo
que ese conjunto de prácticas de naturaleza castrense aseguraban en la enseñnza el órden necesario para mantener el sistema político vigente. (Véase Antonio Romano, De la reforma al proceso, Montevideo, Trilce, 2010)
Dos docentes prestigiosos y muy respetados, Fernando Miranda y Julio Castro, están hasta hoy desaparecidos, después de haber sido detenidos por la Fuerzas conjuntas,
como se denominaban las fuerzas represoras. Para dar una idea de la amplitud de la represión y al mismo tiempo de la impunidad ulterior, puede decirse que, muy posteriormente a la dictadura, por decisión del gobierno del Frente Amplio que accedió en 2005, un grupo de investigación histórica, con muchas dificultades y gran rigor, identificó casi 200 desaparecidos, muchos de los cuales sin ningún vínculo con partidos o movimientos políticos. Mientras que el número de militares procesados es escasísimo.

Desde 1985 hasta 2008

La salida de la dictadura militar no fue simple y en varios aspectos aún no terminó.
Los dirigentes civiles tenían conciencia de la impopularidad particular del CONAE y decidieron cambiar la ley anterior por una de emergencia...que duró 23 años. Esta ley
de emergencia eliminó algunas disposiciones de la anterior pero conservó el esquema centralizado en un solo Ente autónomo separado de la Universidad, y mantuvo el principio de dependencia que implicaba designar, en lugar de elegir a los miembros del nuevo CODICEN que creó la ley 15.739.
El nuevo gobierno tenia mucho para reconstruir, (por ejemplo reintegrar docentes y otros funcionarios destituidos), pero en este campo de recursos humanos, ni todos pudieron volver, ni eso aseguraba volver al nivel anterior. Además, nadie imaginó posible reclamar prueba de competencia a los que ingresaron en el período dictatorial. Era urgente invertir en construcciones y, dadas las prioridades de los objetivos tradicionales: clientelismo y control social, fuera de la edificación escolar, los contenidos fueron orientados de acuerdo con directivas internacionales de moda, que asignaban a la educación una función instrumental al desarrollo económico. Se postulaba una educación para el mercado, en lugar de una educación para hombres conviviendo en la sociedad más solidaria que sea posible construir. Así aparecieron, por ejemplo, las “Gerencias” que aún ahora no fueron totalmente suprimidas.

Una esperanza frustrada

La llegada al gobierno del Frente Amplio, en 2005, apareció como una esperanza de
recuperación de los valores que representan la autonomía. Y en efecto, la instalación de una Comisión Nacional para dirigir el Debate Educativo (CODE) y luego la realización del primer Congreso de Educación Julio Castro iban marcando el buen camino de una participación masiva, como nunca se había visto, y además estaba impulsada por el gobierno, lo que anunciaba acuerdos y soluciones de carácter autonomista y respetuosas del ordenamiento constitucional.(Véase Miguel Soler Roca, Notas sobre el Proyecto de Ley General de Educación, 22/8/2008, web)

Por el contrario, súbitamente el Ministerio de Educación y Cultura, sin ninguna consulta, presentó sucesivos proyectos de ley, con pocas variantes, que, objetados por todas las autoridades de educación, todos los sindicatos de la enseñanza, los catedráticos de Derecho constitucional, las diversas ATD y además el Congreso Liber Seregni del Frente Amplio, fueron convertidos en la ley 18457.

Inconstitucionalidades de la ley 18.437 según dictamen del Profesor Emérito Horacio Cassinelli
6. Inconstitucionalidad de la ley 18437, por desconocer el concepto constitucional de especialización del ente.
7. Inconstitucionalidad de la composición del Consejo Directivo de APEP.
8. Inconstitucionalidad de la atribución al Poder Ejecutivo de potestad reglamentaria de las elecciones de miembros electivos del Consejo Directivo de ANEP.
9. Inconstitucionalidad del art. 71 de la ley 18437.
10. Inconstitucionalidad de la clasificación de modalidades y niveles de la educación contenidas en la ley 18437.
11. Inconstitucionalidad del Instituto Universitario de Educación y del Instituto Terciario Superior.
12. Inconstitucionalidad de la creación y regulación por ley, de los Consejos de Participación.
13. Inconstitucionalidad de la creación y regulación por ley del Instituto Nacional de Evaluación Educativa.
14. Violación del derecho de los padres respecto de las opciones educativas para sus hijos.
15. Otros aspectos inconstitucionales de la ley 18437. La nómina de diversas inconstitucionalidades reseñada en los parrafos precedentes no es taxativa; un análisis más detallado del contenido y del designio de la ley 18437 puede detectar otras.
Véase el texto completo de este dictamen en la web.

Epílogo

Quien esto escribe, vaciló mucho ante la honrosa invitación de FENAPES, porque se preguntó ¿para quién escribir?

Porque el foro público correspondiente es desolador. FEUU realiza una Convención este año 2011 sobre el exclusivo tema de nueva ley orgánica universitaria, y no se destacaron en esta ocasión relevante ninguna de las múltiples inconstitucionalidades que contiene la ley vigente 18.457, algunas de las cuales afectan la autonomía universitaria.
Por el contrario, se emplea el vocabulario de esta ley al decir sistema nacional de
educación pública sin aclarar nada. Este sistema inventado por esta ley, estaría constituido también por el Ministerio de Educación y Cultura, lo que es manifiestamente inconstitucional. FEUU, ADUR, el CDC, la Asamblea del General del Claustro de la Universidad, ¿no se enteraron de los dictámenes de los más prestigiosos constitucionalistas que señalaron que la Universidad puede iniciar acción de inconstitucionalidad sobre la ley 18.457 en lo que afecta a la autonomía universitaria? ¿Hubo alguna iniciativa al respecto?

En los partidos políticos y las publicaciones que se consideran a sí mismos de izquierda, ¿hay alguna expresión de que el tema de la autonomía de la enseñanza tenga vigencia, que hay que reclamar su respeto?

Quien esto escribe intentó responderse a sí mismo sobre las causas de este ensordecedor silencio y llega la conclusión de que son varias. Descendimos muchísimo en los niveles de discusión pública, en gran parte por los efectos lógicos de la dictadura, que siguen actuando a pesar del tiempo, puesto que logró destruir las bases culturales del sistema educativo; descendimos por el incremento paralelo de los medios de comunicación, que cumplen siempre, en sociedades de competencia, una función atomizadora y descultivadora, acentuada cuando, precisamente, fracasa lo educativo; descendimos en la capacidad de resistencia nacional como sociedad - a las crecientes presiones de los grandes centros internacionales de poder económico y político, que se manifiestan en lo económico, lo político y lo ideológico.

Hoy, tenemos profesionales que cometen faltas a la ortografía, bachilleres que tienen dificultades para comprender un texto sencillo, liceales que se comunican por monosílabos o gestos. En el país de José Pedro Varela y de Carlos Vaz Ferreira, hay que refundar la alfabetización y la lógica. Y para ello, luchar por la autonomía de la educación.

Por eso acepté la invitación de FENAPES.

Bibliografía sugerida


Cassinelli Muñoz, Horacio, Dictamen sobre la constitucionalidad de la ley 18.437,
Montevideo, 2008, web.
Soler Roca, Miguel, Notas sobre el Proyecto de Ley General de Educación, Barcelona,
2008, web.
Pérez Pérez, Alberto, Los Entes autónomos de enseñanza en la Constitución nacional,
Montevideo, Universidad de la República, 1990.
Faraone, R. Y Pedretti, S., (compiladores), La ley de educación 18.437 y antecedentes,
Montevideo, FENAPES y AFUTU, 2010